ИНТЕРВЬЮ | Спецдокладчик по санкциям – об альтернативах односторонним мерам
Односторонние санкции нарушают права человека, и в международном праве существуют альтернативные механизмы. Об этом в интервью Службе новостей ООН в штаб-квартире Организации заявила Специальный докладчик по односторонним санкциям Елена Довгань. Она приезжала в Нью-Йорк, чтобы представить свой последний доклад Генассамблее ООН.
ЕД: Доклад, который я представила Генеральной Ассамблее, был посвящен влиянию односторонних санкций на доступ к правосудию для всех категорий людей, затронутых санкциями. И круг этих людей чрезвычайно широк, учитывая, что речь идет не только об односторонних санкциях, но и о средствах принуждения к односторонним санкциям и к их последующему чрезмерному соблюдению со стороны бизнеса и даже со стороны отдельных лиц, предприятий и органов ООН, которые находятся в разных частях мира.
Главный вывод заключается в том, что, к сожалению, доступ к правосудию для людей, пострадавших от односторонних санкций, очень ограничен. Люди, которые находятся под прямыми санкциям, все еще могут иметь определенные возможности для того, чтобы довести дело до суда, хотя даже эти люди сталкиваются с серьезными проблемами, учитывая, что довольно часто у них нет возможности заплатить, нет возможности путешествовать, очень часто адвокаты в компаниях в тех странах, которые вводят санкции, неохотно берутся за дела из-за репутационных рисков.
Но кроме того, довольно часто санкции вводятся по основаниям, которые не раскрываются публично или не прозрачны. Поэтому очень сложно понять, против чего именно вы будете выступать.
Мы наблюдаем «перекладывание бремени доказательства», потому что обычно государство должно доказать, что кто-то – организация или физическое лицо – сделали что-то не так. В условиях санкций человек должен доказать, что он или она или компания не сделали ничего плохого, при этом не зная, в чем суть обвинения.
Но, к сожалению, люди, которые прямо не включены в санкционный список, страдают еще больше, потому что довольно часто, когда мы говорим не о прямом воздействии адресных санкций, а о влиянии торговых санкций, финансовых санкций, спортивных, академических или любых других, а также о вторичных санкциях, существует общее чувство страха перед односторонними санкциями и соответственно их чрезмерное соблюдение. Формально оснований для обращения в суд у них нет. Есть ряд случаев, когда люди пытались довести дело до суда.
Например, Иранская ассоциация талассемии и Иранская ассоциация EBP пытались начать дело в суде США, чтобы получить доступ к лекарствам, которые для них очень важны. Суд заявил, что у него нет никакой юрисдикции. Поэтому у них нет возможности обжаловать решение. У них нет возможности добиться защиты своих прав. Более того, что еще более опасно, они даже не могут апеллировать к инстанциям на международном уровне, потому что традиционно органы ООН требуют, чтобы сначала были исчерпаны внутренние средства правовой защиты – до того, как дело будет доведено до их сведения.
Поэтому одна из моих рекомендаций заключается в том, чтобы органы ООН начали принимать эти дела без требования исчерпать внутренние средства правовой защиты, потому что их просто невозможно исчерпать.
Служба новостей ООН: Вы уже много раз подчеркивали в прошлом, что санкции против стран могут негативно сказаться на обычных людях и ущемлять их права. Но в то же время в некоторых случаях санкции могут быть альтернативой, например, военным действиям. Если санкции действительно являются нарушением прав человека, какие альтернативные механизмы вы бы предложили?
ЕД: Я считаю, что такая постановка вопроса, а в основном это позиция стран, вводящих санкции, неверна с точки зрения права. Формально санкционирующие страны выдвигают аргумент о том, что они пытаются достичь какой-то хорошей общей цели и поэтому им нужно что-то делать.
Когда мы имеем дело с международным правом, перед нами не стоит выбор – что-то делать или ничего не делать. Мы можем использовать законные средства. В соответствии с международным правом применение силы запрещено. Поэтому перед нами нет выбора: либо применять силу, либо ничего не делать. Если, например, какое-то государство не устраивает поведение другого государства, оно может свободно использовать правовые инструменты. А международное право знает немало правовых инструментов. И в своих докладах я никогда не говорила, что никакие средства давления не допускаются.
Но при этом контрмеры должны в полной мере соответствовать стандартам контрмер, быть соразмерными нарушению, намерению восстановить выполнение международных обязательств. И они никогда не должны нарушать основные права человека. Сегодня мы сталкиваемся с тем, что односторонние санкции затрагивают права человека, поэтому они не вписываются в критерии контрмер.
Более того, если посмотреть на недавние решения Европейского суда и дело о санкциях в Европейском суде, то в нем четко говорится, что ограничительные меры, то есть санкции Европейского Союза, не должны оцениваться как контрмеры, потому что это часть внешней политики ЕС. А Совет Европейского Союза имеет полное право по своему усмотрению принимать решения о внешней политике. Но в то же время Европейский суд не рассмотрел вопрос о том, что внешняя политика каких-либо институтов, как государств, так и международных организаций, должна осуществляться в рамках международного публичного права. И, к сожалению, такая внешняя политика Евросоюза нарушает международное право. Поэтому, когда государство недовольно политикой другого государства, оно может использовать законные средства давления. Использование незаконных средств по сути является нарушением международного права.
Служба новостей ООН: Можете привести примеры законных средств?
ЕД: Когда мы говорим о реторсиях (в международном праве – правомерные принудительные действия государства в ответ на недружественный акт другого государства – прим. ред.), государство, например, может решить не становиться участником международного договора, даже если договор обсуждался в течение длительного периода времени. Оно может прекратить дипломатические отношения. Это недружественные меры. Это усложняет жизнь людей, но при этом полностью законно.
Или, например, государство может принять решение о выходе из международного договора, но выход должен произойти не одним днем, а в соответствии с правилами договора. Основная норма Венской конвенции о праве международных договоров на этот счет очень ясна: либо это должны быть правила договора, либо это должно быть уведомление о выходе из договора, сделанное не менее чем за 12 месяцев до выхода. То есть мы говорим о праве международных договоров, основанном на устойчивости и непрерывности международных отношений.
Что касается контрмер, то, например, если государство нарушает международный договор, государства, которых это непосредственно касается, могут взаимно не выполнять обязательства по этому договору. Однако это должно быть сделано не с целью наказания. Это можно сделать только в отношении государства. Это не может быть сделано на основании аргумента «нам не нравятся эти люди, потому что они члены чьей-то семьи или чьи-то друзья». Это не основание. Европейский суд постановил, что быть членом чьей-то семьи – не преступление. В противном случае это может быть квалифицировано как коллективное наказание, полностью запрещенное многими документами ООН и запрещенное даже в период войны международным гуманитарным правом.
В таких ситуациях должны быть полностью соблюдены все критерии контрмер. В том числе критерии соразмерности, например, соразмерности нарушению, а не высшей цели, как это объявлено, например, в политике Соединенных Штатов, не защите интересов внутренней безопасности, а соразмерности нарушению, должны применяться к государствам или к субъектам, деятельность которых связана с государством.
Это как введение санкций против российских олигархов. Быть богатым человеком – это не преступление. Если обсуждается идея введения санкций, то должны быть оценены все критерии контрмер.
Служба новостей ООН: Вы также упомянули чрезмерное соблюдение односторонних санкций. Не могли бы вы уточнить, что это значит, и привести примеры?
ЕД: Я затронула вопрос о чрезмерном соблюдении требований в двух своих докладах. Но проблема оказалась настолько широкой, что я продолжила работу в этом направлении и инициировала разработку руководящих принципов по санкциям, бизнесу и правам человека, а также комментарии к руководящим принципам. 21 и 22 ноября мы проведем конференцию в Женеве на трех разных уровнях, чтобы обсудить этот вопрос.
Чрезмерное соблюдение, к сожалению, сегодня наносит не меньший, а иногда и больший вред, чем сами односторонние санкции. Чрезмерное соблюдение означает, что люди, компании или государства решают не только выполнить в точности то, чего требуют односторонние санкции, но сделать больше. Они делают больше по разным причинам.
Более того, санкционный режим меняется очень быстро. Так что тот, кто сегодня не под санкциями, завтра может оказаться под санкциями. Национальные суды санкционирующих стран по-разному трактуют сферу действия санкций, и никогда не знаешь, как и что можно квалифицировать.
Приведу очень простой пример: санкции против Российской Федерации. В Соединенном Королевстве есть два судебных решения. В одном из судебных решений говорится, что с учетом того, что в России авторитарная система управления, все, что происходит на территории России, и российские граждане считаются подконтрольными Путину и должны быть под санкциями.
А теперь суд сказал, что мы не можем это так трактовать. Должна быть четкая связь с деятельностью правительства для того, чтобы сказать, что то или иное лицо или компания связаны с президентом РФ Путиным. И поэтому в реальности никто не знает, как и что трактовать. И поскольку бизнес не хочет быть наказанным – а наказание за обход санкционных режимов крайне велико – он предпочитает использовать максимально широкую трактовку.
Я хочу упомянуть, насколько серьезно наказание. В США это может быть уголовное наказание в виде лишения свободы на срок до 20 лет, а может быть и штраф. Обычно штраф составляет 250 000 долларов и доходит до 1 миллиона долларов. А когда речь идет о бизнесе, сумма не ограничена.
В принципе, никто не знает, что можно, а что нельзя, и будет ли завтра разрешено то, что разрешено сегодня. Все это приводит к чрезмерному выполнению. Предприятия и физические лица предпочитают не сталкиваться с какими-либо санкциями, и они интерпретируют введенные санкции по максимуму, и это называется «чрезмерным соблюдением».
Итак, каковы его последствия? Его очень трудно обжаловать. Чрезмерное соблюдение делает де-юре существующие гуманитарные исключения нефункциональными, неэффективными.
Наиболее частый случай, на который ссылаются гуманитарные организации, заключается в том, что, например, после того, как Совет Безопасности ООН принял резолюцию 2664 и потребовал от государств выполнять эту резолюцию, все основные санкционирующие игроки, такие как США, Великобритания и Европейский союз, приняли очень короткую, но общую лицензию с просьбой к бизнесу выполнять эти резолюции.
Гуманитарные организации изучили резолюцию 2664 и решили попытаться осуществить доставку гуманитарной помощи. Но банки тут же отказались. Они говорили, что формально да, генеральная лицензия существует, но все равно есть санкции на финансовые операции и еще есть санкции на поставки. Поэтому ни одна транспортная компания не примет груз для доставки в Сирию, в Иран, в Венесуэлу, в другое место. Ни одна страховая компания не застрахует ваш груз. Так почему же мы должны совершать сделку в таком случае? Потому что есть финансовые санкции и экономические санкции.
Основной посыл, который я пытаюсь донести, заключается в том, что в соответствии с международным правом государства обязаны проявлять должную осмотрительность. Недостаточно сказать бизнесу, что вы не должны выполнять санкции третьих стран, как это делает, например, Европейский Союз, Китай и другие, потому что бизнес боится быть наказанным третьими странами, и он все равно будет их выполнять.
Государство, в соответствии с принципом должной осмотрительности, обязано обеспечить соблюдение бизнесом прав человека, а это означает, что государства обязаны создавать условия, при которых бизнес будет сводить к минимуму чрезмерное соблюдение или вообще не будет обращаться к чрезмерному соблюдению.
